職業教育產教融合政策話語是一個發展性、持續性的概念，基于費爾克拉夫三向度話語分析框架，從文本內容、話語實踐以及社會實踐三個方面對我國職業教育產教融合政策的變遷展開研究。在文本內容中，政策變遷主要表現為產教關系的理念流轉、驅動改革的政策依賴以及積極話語的信號釋放；在話語實踐中，政策變遷主要表現為條塊分割的政策生產、科層權力的任務分配以及上位政策的移植消費；在社會實踐中，政策變遷主要表現為教育功能的政治厘清、經濟發展的協調推動以及實用理性的文化自覺。
一、我國職業教育產教融合政策文本內容特征分析
（一）產教關系的理念流轉
產教融合是產教關系發展到高級和深層階段的產物，正確認識產教關系是深化產教融合發展的關鍵。基于政策文本內容，可以發現不同時期產教關系在形式、價值指向、主體等方面展現出不同的發展理念。
從產教關系的形式來說，我國的產教關系經歷了從“一元”到“二元”，再到回歸“一元”的過程。新中國成立初期，經濟發展處于摸索階段，經濟體制帶有濃厚的計劃經濟色彩，表現在產教關系政策上，即為“產業辦校”“校辦產業”等政策話語，工廠被賦予了教育的功能，學校也被賦予了生產勞動的功能。從這個意義上說，產教之間的關系是“一元”的，產業和教育之間的界限并不是十分明晰。
伴隨經濟改革的深入，產業和教育的界限逐漸明晰，企業需要將教育職能剝離出去以建立現代企業制度，轉而加強與教育部門的合作，以滿足企業發展的人才需求。因此，政策話語常以“產教結合”“校企合作”“聯合辦學”等方式出現，此時產教關系是“二元”的，產業和教育之間界限比較明確，兩者通過相互合作深化產教關系。2013年十八屆三中全會后，“產教融合”開始正式進入職業教育政策話語之中。“融合”不同于“結合”和“聯合”，“融合”指相互類本質不同的東西有機結合于一體，“產教融合”即指產業和教育融為一體。從這個角度而言，產教之間的關系又傾向于變成“一元”，目的是在于助推產業和教育形成你中有我、我中有你的深度融合局面。
從產教關系的價值指向來說，產教合作開始從服務經濟發展向服務經濟與協同育人轉向，逐漸關注個體綜合素質的培養以及個人價值的實現。改革開放初期，由于經濟體制改革，國家發展對技術技能型人才表現出強大需求，這一時期產教合作的服務指向是社會經濟發展，為社會輸送技術技能型人才。在1986年《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職業技術教育發展的意見》中明確提出教育部門要“積極為企業發展生產培養人才”。進入新世紀，產教合作的價值指向開始逐漸轉向。2002年《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》強調要“把職業能力培養與職業道德培養緊密結合起來”；2014年《關于開展現代學徒制試點工作的意見》規定“把立德樹人、促進人的全面發展作為試點工作的根本任務”；2017年《關于深化產教融合的若干意見》指出要將“工匠精神培育融入基礎教育”。由此可見，職業教育產教關系的價值指向從服務經濟發展需要轉向服務社會經濟發展和人的全面發展，不僅關注產教關系的經濟價值，也關注個人成長與發展。除此之外，職業教育產教融合在人才培養的目標定位上也經歷了從培養“技術技能型人才”到“技能型人才”，再到“技術技能型人才”的回歸，表現出人才培養理念的變化。
從產教關系的主體來說，我國產教關系的主體經歷從“學校主體”到“學校與企業雙主體”的轉變。過去我國深化產教關系往往從教育側思考問題，從教育立場出發要求調動企業積極性，履行參與職業教育的社會責任，這導致了“校熱企冷”“兩張皮”等問題。例如，2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》提出“要充分依靠企業舉辦職業教育”等政策話語。這種辦學模式將學校作為深化產教關系的主體，而企業處于客體地位。但在2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》提出了“發揮企業重要辦學主體作用”；2017年國務院《關于深化產教融合的若干意見》提出“強化企業重要主體作用”，這就將經濟問題和教育問題統一起來，從人力資源開發和國家教育改革的高度統籌產教合作問題。產教關系從“依靠企業”到“發揮企業重要主體作用”，再到“強化企業重要主體作用”，企業參與職業教育領域的地位發生了根本性變化，從過去綠葉“配角”變成現在紅花“主角”，這是對產教關系的再審視，表現出政府部門對于產教合作認知的思維轉換。
（二）驅動改革的政策依賴
政策是推動我國職業教育發展的重要動力，承載著改革的使命，它是權力意志的表達和價值的權威性分配。在我國意識形態和政治體制的影響下，利用政策驅動改革的現象尤為明顯，職業教育產教融合改革與發展也不例外。
從政策數量上來看，職業教育產教融合政策呈現明顯的上升趨勢，依賴政策驅動改革的現象愈發明顯。2017年以前，職業教育產教融合政策話語一直依附于職業教育的相關政策之中，沒有形成專門性的政策文件，直到國務院《關于深化產教融合的若干意見》頒布后，關于產教融合型企業的培育、產教融合建設的具體實施方案以及校企合作的形式等問題都以專門性政策文件的形式開始密集出現，表現出我國職業教育產教融合政策話語開始從依附于職業教育政策到獨立于職業教育政策，從而形成了專門的政策領域。產教融合政策話語在職業教育政策文本出現頻率也呈現上升趨勢，尤其21世紀以來，產教融合的政策話語成為職業教育政策重要組成部分，幾乎每一個涉及職業教育發展的政策文本都會涉及產教融合的相關內容，這也為專門性的產教融合政策文本的生產奠定了基礎。
從政策的內容上來看，政策涵蓋的范圍越來越廣，上到辦學理念，下到課程設置，事無巨細，政策文件中都有提及。例如，在改革開放初期，我國對于產教融合發展的政策話語一般都是以鼓勵、倡導的形式推動產業部門和教育部門之間的合作，主要是為了形成一種廠校合作的辦學理念，而對具體的合作形式不過多介入。進入新世紀，產教融合的政策話語開始被給予更多關注，例如，2002年國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》就對企業員工以及職業學校學生的培訓實訓等具體細則做出了規定。2013年以后，職業教育產教融合政策產生了大量的話語創新，政策話語范圍也越來越廣泛，尤其專門性政策文件的出臺，其中包括現代學徒制的試點以及產教融合型企業的培育。
在改革的過程中，政府往往習慣于以強權力政策為載體，通過科層體制，層層傳導，層層推進，從而達到落實政府意志的目的。這是現行體制下，我國政府解決或試圖解決問題的“規定”動作。從某種意義上說，每一項重大改革的背后都有著政策的推動，政策對于推動職業教育產教融合發展同樣發揮著重要的作用，沒有政策的推動，產教融合的發展可能僅僅只是停留在校企雙方的簡單合作，不可能在短短幾十年間在思想理念、辦學體制、師資配置等方面取得如此重要的成就。但也應該警惕層出不窮的政策在驅動改革的同時會形成對政策的路徑依賴，從而陷入政策“萬能論”誤區，一方面導致沒有政策就不會也不敢深化改革的困窘局面，另一方面也因為層出不窮的政策涵蓋范圍越來越廣，規定越來越細，導致了不同區域、不同類型的產教融合利益相關體受到限制越來越多，不能充分發揮自身的主觀能動性。
（三）積極話語的信號釋放
政策不是價值中立的，因其具有政治哲學的應然追求與現實實踐的規范意識而存在內隱的價值傾向性，蘊含著政策交流系統中的語義與價值情感，即公共政策希望塑造一種什么樣的共同體生活。從話語信號的角度來說，職業教育產教融合政策釋放出政府對于解決問題的堅決態度以及努力展現尊重民意和負責任的良好政府形象。職業教育產教融合政策的價值導向就是要塑造一種“產業”和“教育”有機結合的共同體，通過一定的行為規范，實現產教各方自身利益。
就情感系統來說，政策文本采用了大量積極信號的政策話語，使用諸如“努力”“推動”“擴大”等具有積極意味的情態動詞。根據韓禮德（Halliday）系統功能語法，這種表明動作的詞匯有其價值功能，可以轉化為心理過程，與政策消費者產生共情，贏得消費者的認可，目的是在于塑造一個美好的和諧未來，同時也展現政府推動改革的堅定決心。其實，政策生產的本質是對利益的重新分配，而利益的重新分配往往是一種“隱性”的存在，政策生產者有意識地弱化相關方的利益爭奪，以向社會展現某種積極的信號，而政策話語作為一種外化的“顯性”存在方式，是向社會展現積極信號、弱化利益爭奪的有效手段。因此，從這一角度上看也就不難理解為什么各個時期政策話語采用了大量的具有積極信號的政策話語表述形式，目的是在向社會傳達一種積極的信號，建構良好的政府形象，這或許也是我國公共政策話語的特征之一。
從評價系統上來看，職業教育產教融合政策越來越關注對價值的判斷，且價值判斷的范圍也越來越廣，不僅涉及宏觀的產業與教育的關系，同時也關注到培養目標、課程設置、教師培訓、實訓基地建設等領域的價值判斷。從改革開放之初對于“經濟部門和教育部門加強合作，是促進職業技術教育發展的重要途徑”“提倡產教結合”的價值判斷，奠定了產教合作的基礎。到了20世紀90年代，職業教育產教融合發展更是以法律的權威形式固定下來。再到新世紀，這種價值判斷開始逐漸向教育教學、聯合招生、課程設置、學校管理等方面延伸，職業教育產教融合政策涉及的范圍越來越廣。一方面說明我國職業教育產教融合發展逐漸進入深層次發展階段，觸及產教融合發展的各個領域，而不只是簡單籠統的強調說明，各個領域的價值判斷也展現出政府對于政策引領的權威性；另一方面越來越細分的發展領域也回應了社會各界的關切，展現出一種負責任和順應民意的政府形象。
二、我國職業教育產教融合政策話語實踐特征分析
（一）條塊分割的政策生產
職業教育具有明顯的跨界性，涉及多個領域，而主管這些領域的職能部門卻不盡相同。產教融合作為職業教育發展的重要領域，也是職業教育中“涉外”最為密切的領域之一，其政策生產主體呈現條塊分割的多部門的局面。
在改革開放初期，政策生產主體主要由中共中央、國務院、國家教育委員會等部門構成。這一時期，職業教育產教融合處于早期話語實踐階段，對于產教關系的認識主要是基于馬克思主義哲學中“教育與生產相結合”的理論，但對于如何深化產教關系并沒有更加深入的研究，也沒有形成專門的政策領域，其話語表述依附于綜合性教育文件或者職業教育政策文件之中。因此，這一時期產教融合政策的生產主體主要是國務院這種具有較高權力且綜合性較強的職能部門。
隨著改革的不斷深入，政府機構和職能也在發生著改變，教育部的職能開始凸顯。從專業性角度，教育部作為行政權威與專業權威的統一，對于教育事業的發展既有權威的行政權，也具有較為專業的認知，成為主要生產者之后，也明顯加大了對于職業教育產教融合政策話語的生產力度，涉及課程設置、培養目標等各個方面。但也可以看出，教育部對于產教關系的認知也主要是立足教育立場來思考產教關系。
十八大以來，“全面深化改革”推進了教育領域的深層次發展，職業教育產教融合發展也進入了新的發展階段。這一時期，職業教育產教融合政策的生產呈現出兩個特點：第一，政策生產主體呈現多元化的趨勢，發改委、財政部等部門多次聯合發布政策文件，過去從教育立場來思考產教關系的思維認知開始動搖，發改委等部門成為產教融合政策生產的重要主體；第二，政策生產主體的行政地位變高，政治意志傾向于產教融合，其戰略高度不斷上升。根據沃達克的政治話語分析理論，在政治事件中曝光度越高就可以增加“做政治”的成功率。所以，增加政策的關注度是落實政策的重要保障，國務院作為國家最高行政機關，其發布的政策文件具有較為廣泛的受眾群體，曝光率大大增加。因此，由國務院發布關于產教融合的專門性政策文件對于推動職業教育產教融合發展具有重要作用。
（二）科層權力的任務分配
在國務院生產的政策中，任務分配的對象包括教育部、發改委、財政部等職能部門，但在任務分配中沒有具體所指，只是泛泛地指出“各部委”“各人民政府”等，這一方面是因為國務院作為國家最高行政機關，具有極大的行政權力，擁有著管理、命令下屬機構的權力，同時下屬機構也必須要履行行政關系中的執行、責任等義務，這種行政關系中的絕對優勢地位使得國務院在任務分配中也不用過多考慮具體的政策消費群體，國務院的職能體現為一種資源的整合和協調；另一方面，國務院下發的政策文件大多都屬于綜合領域，涉及部門眾多且不易細分，導致任務的分配不勝明確，依靠行政權力主導政策的籠統任務分配似乎更加簡單易行。
但在2017年國務院《關于深化產教融合的若干意見》中的任務分配卻一改之前的籠統分配方法，在政策附件中增加了“重點任務分工”的安排，對每一項工作任務進行重點分工，明確責任主體，其中，教育部、發改委、人社部任務分配最多，體現出在深化產教融合過程中的重要地位。明確的任務分配意味著明確的責任義務，此后相關責任主體也依據此政策文件陸續采取相應措施對該政策進行消費。國務院在這次任務分配中，作為相關資源的整合和協調方，充分運用行政科層權力統籌各部門分工協作，對政策的順利落實起到重要促進作用。此政策也被視為對我國職業教育未來發展具有深遠影響的重要文件，可以說其明確的任務明確分配發揮著重要作用。
除了國務院依靠行政權力進行任務分配以外，教育部、發改委、財政部等職能部門在單獨或者聯合發布政策文件時，其任務分配也是主要依據科層權力關系由上級部門向下級部門發布任務，很少會出現權力的橫向干預。當然，在少數政策文件中，也會出現組織權力重疊的現象。但整體上，我國職業教育產教融合政策的任務分配主要是在嚴密科層體系之下的縱向任務分配。
（三）上位政策的移植消費
政策移植不是簡單的復制粘貼，涉及政策的價值、理念等制度核心，不僅僅強調政策內容的“移”，更強調政策內容的“植”。從職業教育產教融合政策的消費來看，不僅有對上位政策內容的“移”，也有政策內容創新的“植”，一定程度上展現了政策消費的建構理性。同時，政策移植不僅受到公共權力機關意圖、動機與能力的影響，而且也受到政策相關消費者意志的影響。受政治體制與傳統文化等影響，我國政策的消費存在著一種自上而下的權力推動，當這種權力推動不斷彰顯并占據主導時，政策的核心制度可能就會變扭曲。政策消費者可能出于緩解上級權力的壓力，致力于對顯性政策的追捧，關注短期的政策供給導致對于政策核心的忽視。這一特點在我國職業教育產教融合政策的消費中也有所體現。在整體上，我國職業教育產教融合政策對于中共中央、國務院等具有較高權力機構生產的政策文件消費力度較大。
改革開放后，我國職業教育產教融合政策主要受中共中央《關于教育體制改革的決定》的影響，該政策影響了20世紀中國教育政策的核心內容，突出和強調了在教育領域進行管理體制的改革嘗試。其關于“充分調動企事業單位和業務部門的積極性”的政策話語對職業教育產教融合政策產生重大影響，此后的相關政策都圍繞這一“決定”進行轉化性消費。十八大以后，職業教育產教融合政策主要圍繞中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“使市場在資源配置中起決定性作用”等政策話語進行轉化性消費，提出了“政府推動，市場引導”“校企雙主體”等一系列政策措施深化改革。2017年國務院《關于深化產教融合的若干意見》統合教育問題與經濟問題，從人力資源開發和國家教育改革的戰略高度定性產教融合，對后期產教融合型企業的培育、專業目錄的設置等相關政策產生了巨大影響。除此之外，該政策成為各省級人民政府推動產教融合實施的重要參考，并結合各省發展特色對該政策進行了個性化消費，為推動產教融合實踐發揮了巨大作用。
當然，對于上位政策的轉化性消費并不是絕對價值無涉的，各職能部門出于自身利益的考量，以及由于對政策內容的認知局限，對于同一政策的理解與消費也并非完全相同。為了達到統一的政策共識，使政策效用最大化，依據上位政策，各職能部門的政策消費也逐漸傾向于聯合發布政策文件。
三、我國職業教育產教融合政策社會實踐特征分析
（一）教育功能的政治厘清
職業教育作為與經濟發展最為密切的教育類型，政治環境的轉變為職業教育迎來了利好的發展環境，職業教育產教融合的政策話語也在這種寬松的政治環境中逐漸孕育。尤其是高等教育急速擴招的背景下，職業教育的政治功能除了為社會主義經濟建設服務之外，重點突出了維護教育公平和社會穩定的功能。在此過程中，職業院校一方面保障了學生尤其是欠發達地區學生公平地享有受教育的權利，同時也避免了這些生源過早進入社會，在缺乏基本生存技能的情況下給社會帶來不穩定因素；另一方面，職業院校也通過技術技能教育，培養了學生一技之長，為學生進入社會謀生做了準備。職業教育產教融合作為職業教育的重要方面，開始成為推動職業教育發展的重點，其政策的生產和消費也依附于職業教育的政策之中。
十八屆三中全會以后，推進國家治理體系和治理能力的現代化成為我國政治上的新目標，而實現這一目標的重要手段就在于全面深化改革。這一時期，職業教育的政治功能重點在于實現職業教育治理體系和治理能力的現代化，成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在這樣的政治環境之中，職業教育的全面深化改革也在持續不斷地推進，而產教融合發展也越來越成為職業教育改革的主線。以2017年國務院《關于深化產教融合的若干意見》為標志，產教融合發展上升為一種國家發展戰略，達到國家經濟發展與人力資源開發相協調的整體制度安排的高度。因此，職業教育產教融合的政策話語也被大量生產。
（二）經濟發展的協調推動
經濟是人類賴以生存的物質基礎，是促進人類社會運行的必要條件，也是引起社會生活變化的決定性因素。經濟與教育之間的關系是內在統一且相輔相成的，經濟的發展對于教育具有深刻的制約作用。職業教育作為與經濟發展聯系最為密切的教育類型，對于經濟環境的變化具有高度的敏感性，而產教融合作為溝通教育界與產業界的重要橋梁，對于推動教育服務經濟發展發揮著重要的作用。
改革開放后，我國進行了大規模的經濟體制改革，工廠生產開始由計劃為主逐漸轉向市場為主，生產效率大幅提高。在這樣的經濟環境之下，加強教育部門與產業部門之間的合作可以很好地解決技能型人才的短缺問題。因此，1986年《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職業技術教育發展的意見》就提出了“工程建設與人才培訓同步”等政策話語，為經濟發展解決技能人才短缺的問題。
隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，經濟增長潛能得到有效釋放，我國經濟進入迅猛發展時期。經濟的飛速發展以及加入WTO的現實需求，使政府加快職能轉變、企業建立現代企業制度。因此，企業開始逐漸剝離職業院校，企業創辦的職業院校在新的經濟體制改革中逐漸退出，許多職業院校也因此喪失了企業的經費來源以及實習實訓基地等教育資源，企業和職業院校從“相交”走向“相離”。職業院校為了獲得更多的企業資源，加大了與企業合作的力度，因此也產生了大量的產教融合政策話語，如“訂單式培養”“頂崗實習”以及企業用于員工培訓的資金配置等都有著明確的政策話語。
2012年以來，我國經濟增長放緩，逐步進入“新常態”。我國經濟發展遇到新瓶頸的一個重要原因在于我國長期處于產業鏈的低端地位，隨著經營成本的提升，我國低要素成本的比較優勢在全球范圍內逐漸喪失，從而造成了我國產品逐漸被其他國家替代。要想改變這種經濟局面，推動我國低端產業向高端產業的轉型升級，成為我國經濟可持續性發展的必經之路。而教育可以為產業轉型升級提供大量的人才供給，因此推動產教融合發展有利于更高效地實現我國產業的轉型升級。此后職業教育產教融合受到高度重視，相關政策話語密集出臺。
（三）實用理性的文化自覺
中國文化具有鮮明的務實事的經世致用特點，李澤厚先生將這一特點概括為“實用理性”，即關注于現實生活，不做純粹抽象思辨，事事強調“實用”，滿足于解決問題的經驗論的思維水平。這種實用理性關注現實的、此岸的價值，以解決實際問題為出發點和歸宿。實用理性的文化自覺成為國人社會生活實踐的價值指導，也對職業教育產教融合政策的變遷起到了重要的文化滲透作用。
實用理性主義對于職業教育產教融合政策變遷的影響主要表現在兩個方面：一是對產教融合政策生產的自覺，二是對產教融合政策消費的自覺。對于政策生產的自覺，主要是為了解決產教融合發展中的現實問題而自覺地政策生產。例如，在改革開放初期，為了盡快改變我國社會發展落后局面，我國加大了對西方科學技術與文化制度的引進。德國“雙元制”就在這一時期引入我國，并在我國職業教育領域引起了極大反響，為我國職業教育產教融合發展積累了寶貴經驗，也為政策的生產提供了實踐基礎。2012年以后，面對我國產業轉型升級的現實需要，產教融合逐漸成為我國職業教育改革的主線，并上升為國家發展的戰略問題，從而生產了大量的產教融合政策話語，也包括產教融合專門性政策文件，如2017年的《關于深化產教融合的若干意見》，對產教融合的發展提出了大量的意見和建議。
對于產教融合政策消費的自覺，主要是為了完成上級部門的政策分配任務而進行的自覺消費。在我國，由于集權體制和嚴密的科層體系的影響，我國的政策具有政治屬性，下級部門必須要完成上級部門的政策分配，并依據自身相關職能進行轉化性消費。例如，2017年國務院發布《關于深化產教融合的若干意見》后，各職能部門都出臺了相關的消費政策，教育部發布了《職業學校校企合作促進辦法》為產教融合、校企合作的相關問題提出促進辦法；國家發改委等部門出臺了《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》，對于產教融合型企業的培育、獎助措施等進行了一系列的規定。當然，實用理性的政策消費自覺在一定程度上是出于對“政治任務”的完成以及政策消費者的本職自我需要，但在實際上也確實推動了我國職業教育產教融合政策的發展。
政策作為在一定歷史時期的內容展現，是利益分配的結果，也是價值選擇的結果。政策的生產深受政治、經濟、文化環境的影響，但同時也反映著特定歷史時期的社會現實，并參與社會現實的建構。對于政策變遷的考察，不僅可以厘清政策作為文本所表現的歷史特征，也可以透視政策作為實踐過程所表現出的認知、權力等。深化職業教育產教融合發展是一個長期的過程，未來可以從以下三個方面加以完善：第一，改變政策驅動改革的路徑依賴，擴大職業院校辦學自主權，生成自下而上的改革動力；第二，加強共識在政策生產、分配和消費中的基礎性作用，消解組織部門之間關于知識可靠性的懷疑，形成改革合力；第三，突出政策對個體成長和發展的關照，強調職業教育產教融合的獨特育人價值。（王輝）
本文摘自《中國職業技術教育》2022年第27期，如有轉載請注明出處。
引用本文請標注：王輝.我國職業教育產教融合政策變遷析理[J].中國職業技術教育，2022（27）：5-12.